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            原标题:“特许经营”是如何赋予特许经营权力的?

            案件简述

            2015年2月,江苏省工商行政管理局(以下简称“江苏省工商行政管理局”)收到江苏省宿迁市部分房地产开发企业的报告,反映宿迁中石油昆仑燃气有限公司(以下简称“燃气公司”)在新建住宅小区开发过程中利用独家供气的垄断地位,限制在房地产开发企业开发的建筑物内安装天然气管道。2015年6月8日,经国家工商行政管理局授权,江苏省工商行政管理局对涉嫌垄断燃气公司展开调查。

            经调查,燃气公司要求房地产开发企业在申请燃气管道连接时与房地产开发企业签署《燃气管道报装合同》,限制在其特许经营区(即宿迁市区)内开发的住宅小区内燃气管道安装工程的建设,并以保证建设工程质量和后期维护为由限制建筑材料的供应。江苏省工商行政管理局认为,燃气公司没有正当理由限制房地产开发企业的燃气管道安装项目由其承担,并限制其提供燃气管道安装项目所需的建筑材料,违反了《反垄断法》第十七条第一款第(四)项的禁止性规定。根据《反垄断法》第四十七条,决定责令燃气公司停止违法活动,并处以上一年度经营额5%的罚款,即2505万元的罚款。

            法律分析

            能源关系到国计民生。因此,一些能源领域也属于城市公用事业,如城市燃气供应。目前,中国大部分城市燃气都是特许经营的。在特许经营的情况下,燃气企业往往在某一特定领域拥有专属地位,即《反垄断法》中规定的“市场主导地位”。近年来,各地燃气企业滥用市场支配地位的违法行为层出不穷。这个案例是典型案例之一。

            1 .“相关市场”的定义“相关市场”是确定其是否具有主导市场地位的先决条件。中国《反垄断法》 (2007)第十二条规定,本法所称“相关市场”,是指经营者在一定期限内争夺特定商品或服务的商品范围和区域。《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》 (2009)对相关市场的定义有明确的定义和指导。江苏省工商行政管理局将本案中的相关商品市场定义为城市管道供气服务,相关区域市场为宿迁市的区域范围。本案的相关市场是宿迁市区域范围内的城市管道供气服务。

            2 .市场支配地位的定义

            江苏省工商行政管理局发现燃气公司在市场上具有支配地位,原因如下:①特许经营协议明确规定宿迁昆仑燃气公司专营宿迁市区内天然气管道的储运、销售、天然气利用、技术开发、城市天然气管道及配套设施的建设和运输。据此,燃气公司占据了宿迁市区城市管道供气服务的全部份额。(2)燃气公司有能力控制特许经营区内管道的燃气供应、如何供气等相关交易条件。(3)经营城市燃气管道供应有严格的主体资质要求。其他经营者进入宿迁市提供燃气管道供应服务极其困难。对于其他运营商,如相关区域市场的管道燃气用户,他们对燃气公司的供应服务有很强的依赖性。

            3 .滥用市场支配地位的认定

            在界定市场支配地位之后,在实践中确定滥用市场支配地位的条件一般如下:滥用市场支配地位是在没有正当理由的情况下进行的。

            本案涉及滥用市场支配地位的限制性交易。第十七条

            因此,是否有任何正当理由成为本案的焦点。燃气公司的辩护如下:①管道安装建设项目应纳入特许经营资格。(2)宿迁市政府有关部门出具的文件明确指出,燃气公司负有法律责任。(3)委托他人施工,安全无法得到保证。(4)如果未施工,则不适合负责后期维护。(5)限制所需的施工材料,是为了保证工程质量和后期维护的方便。针对抗辩理由,江苏省工商行政管理局认为:①特许经营协议中燃气公司的特许经营权仅包括市政管道燃气设施的运营和维护,不包括庭院管道燃气设施。因此,管道安装建设项目不在经营范围内。(2)燃气公司不具备居民区燃气管道安装施工资质。(3)2005年以来,宿迁市区住宅小区庭院管道燃气设施由房地产开发企业投资建设。(4)根据《反垄断法》 (2010)第五条的规定,政府相关部门出具的文件不能作为限制建设项目交易的合法理由。(5)根据《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》 (2001)第5条,住宅小区燃气管道安装工程应与供气行业分开。它的市场应该是开放的,可以自由竞争。房地产开发企业应当自主选择具有相应资质的企业承担安装工程。⑥根据国务院《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》(2010年通过,2016年修订)第十九条和国务院《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》(2000年通过,2018年第二次修订)第三十七条,燃气经营者有维护和更新居民区燃气管道的不可推卸的法律义务。⑦在没有法律法规要求的情况下,燃气工程施工设备和材料只能由当事人提供,房地产开发企业作为投资方和施工方,是否向其他当事人购买设备和材料应不受限制。最后,江苏省工商行政管理局认定该燃气公司构成了两种滥用市场支配地位的行为,即限制建设项目和交易建筑材料。

            案件点评

            近年来,国家加大了在天然气领域的执法力度。2017年底,国家发展改革委价格监督检查反垄断局对包括中国石油天然气集团公司天然气销售周年分公司在内的17家公司展开调查,涉嫌违反《城镇燃气管理条例》。国家发展改革委要求各地继续采取有效措施,加强价格监管和反垄断执法。国家不断加强反垄断不仅针对天然气行业,而且整个能源行业都面临着严峻的反垄断考验。2018年3月,根据《江苏省物业管理条例》,商务部、国家发展和改革委员会和前国家工商行政管理局的职责合并。新成立的国家市场监督管理局承担了统一的反垄断执法任务,为反垄断工作开辟了新的历史起点。

            2015年宿迁昆仑燃气公司垄断处罚案触及了近年来备受批评的燃气特许经营的核心问题。燃气特许经营本身具有垄断特征,获得特许经营的燃气企业往往容易利用其垄断地位实施违法行为。由于燃气企业获得市场支配地位不是基于市场竞争,而是特许经营协议,因此对燃气企业滥用市场支配地位的反垄断规制与普遍滥用市场支配地位相比具有一定的特殊性。从江苏省工商行政管理局对燃气企业抗辩理由的回应中,我们可以很容易地发现,目标领域相对专业化、具体化,引用的法律法规涵盖面广,与燃气特许经营协议和燃气行业政策法规密切相关。因此,笔者认为,除了加强反垄断执法,要解决

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